Direct na de brand in London heeft de Engelse overheid een onderzoek ingesteld om te achterhalen hoe deze brand zo fataal heeft kunnen aflopen (zie artikel ‘Grenfell Inquiry: fase 1 voltooid (3)’ elders in deze uitgave). Behalve de gevel, hebben waarschijnlijk ook andere zaken een rol gespeeld. Dit Engelse onderzoek is nog niet afgerond. Vanwege de zorgen over de brandveiligheid van gevels in ons land, heeft minister Ollongren in een brief van 30 november 2018 gemeenten gevraagd om de meest risicovolle gebouwen in de gemeente te inventariseren. Vervolgens is gevraagd er op toe te zien dat eigenaren van deze gebouwen onderzoek uitvoeren naar de brandveiligheid van de gevels en indien noodzakelijk maatregelen nemen om de veiligheid te waarborgen.
Om een eenduidige inventarisatie mogelijk te maken is het protocol ‘Inventarisatie en onderzoek brandveiligheid gevels’ opgesteld, waarmee de meest risicovolle gebouwen in een gemeente zijn te selecteren. Het protocol bevat tevens informatie over uitvoering van het onderzoek. Het onderzoek is bedoeld om bij gebouwen na te gaan of de gevels voldoen aan de eisen van Bouwbesluit 2012. De selectie betreft hoge gebouwen met minderzelfredzame personen (onder andere ziekenhuizen en zorginstellingen) en andere hoge gebouwen waarin wordt geslapen (woongebouwen en hotels). Aannemelijk is dat bij deze gebouwen de meeste risico’s zijn te verwachten. Dit betekent echter niet dat er in ieder afzonderlijk gebouw daadwerkelijk een risico is; het onderzoek moet hierover helderheid geven.
Meest risicovolle gebouwen
De inventarisatie beperkt zich tot gebouwen met gevels waarvan de buitenzijde niet van beton of baksteen is en:
- het gebouw een vloer heeft met een verblijfsgebied op een hoogte van meer dan 13 meter met een gezondheidszorgfunctie met bedgebied, een woonfunctie voor zorg, een celfunctie of een bijeenkomstfunctie voor kinderopvang met bedgebied;
- het gebouw een vloer heeft met een verblijfsgebied op een hoogte van meer dan 20 meter met een woonfunctie of een logiesfunctie.
Toelichting
Vooral de brandveiligheid van de buitenkant van de gevel is bepalend voor het risico. Beton en baksteen zijn onbrandbaar en bij de traditionele gevels van beton en baksteen zijn de achterliggende geveldelen/isolatie veelal goed afgeschermd. Gebouwen met deze gevels worden daarom van de inventarisatie uitgesloten. Het gaat hierbij wel om echt bakstenen gevels en niet de incidenteel toegepaste panelen met dunne bakstenen strips. Gevels met andere materialen als buitenkant vallen dus binnen de inventarisatie. Ook gevels met een onbrandbare buitenkant zoals stuc, natuursteen of metaal. Bij deze materialen kunnen namelijk de achterliggende gevelmaterialen een grote rol spelen.
De inventarisatie blijft beperkt tot gebouwen met minder zelfredzamen en gebouwen waarin wordt geslapen. Aannemelijk is dat hierbij de meeste mogelijke risico’s zijn.
Minder zelfredzamen
Het gaat hier onder meer om gebruiksfuncties met ‘minder zelfredzamen’. De 13 meter wordt ook gebruikt in het Bouwbesluitartikel 2.68 lid 2, waarin voor een gevel met deze hoogte een brandklasse B wordt voorgeschreven. Het Bouwbesluit gaat er dus impliciet van uit dat bij een hoogte van 13 meter sprake is van een hoger risico. In de praktijk gaat het dan vooral om gebouwen met vijf of meer bouwlagen. Een argument om lagere gebouwen niet mee te nemen, is verder dat bij deze gebruiksfuncties altijd sprake is van een gebruiksmeldingsplicht brandveiligheid en meestal een brandmeldinstallatie en hulpverleningsorganisatie. Bij een geringere gebouwhoogte zijn minder zelfredzamen daardoor tijdig in veiligheid te brengen.
Er wordt geslapen
Het gaat hier ook om gebruiksfuncties waarin wordt geslapen. De 20 meter wordt ook gebruikt in het Bouwbesluit dat bij deze hoogte extra brandveiligheidsvoorzieningen voorschrijft, zoals een brandweerlift (artikel 6.39) en een droge blusleiding (artikel 6.23). Het Bouwbesluit gaat er dus impliciet van uit dat bij deze 20 meter sprake is van een hoger risico. In de praktijk gaat het dan vooral om gebouwen met zeven of meer bouwlagen.
Stappenplan
A. Inventarisatie door gemeente
Het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht inventariseert of in de gemeente de bovengenoemde gebouwen voorkomen. Dit kan door een fysieke schouw buiten (‘op fiets door gemeente’) eventueel voorafgegaan door een analyse van het gemeentelijke gebouwinformatiesysteem. Bij kleine gemeenten zal veelal snel kunnen worden geconstateerd dat de bovengenoemde (hoge) gebouwen niet aanwezig zijn.
Als de gebouwen zijn geïnventariseerd, beoordeelt de gemeente deze gebouwen verder aan de hand van de risicotool brandveiligheid gevels. Hierbij wordt aan gevel- en gebouwkenmerken een weging toegekend. De gebouwen kunnen hierbij worden beoordeeld zonder dat uitvoerig dossieronderzoek hoeft plaats te vinden of specifieke brandveiligheidskennis nodig is. Als een gemeente bepaalde kenmerken niet weet, dan kan zij de tool toch geheel invullen en tot een score komen.
Met deze beoordeling worden de betreffende gebouwen ingedeeld in de risicocategorieën rood, oranje, geel en groen. Omdat het onderzoek zich beperkt tot de meest risicovolle gebouwen, hoeven daarna alleen de gebouwen die rood of oranje scores verder te worden onderzocht.
B. Overleg door gemeente met gebouweigenaar
De gemeente gaat in overleg met de eigenaren van gebouwen die rood of oranje scoren. De gemeente legt de bevindingen van de risicotool voor aan de eigenaar en geeft de eigenaar de mogelijkheid om met aanvullende informatie te komen op basis waarvan de risicoscore mogelijk kan worden gereduceerd. Als de score van een gebouw rood of oranje blijft, verzoekt de gemeente de eigenaar om een nader onderzoek te laten uitvoeren of de gevels voldoen aan het Bouwbesluit.
C. Onderzoek Bouwbesluit
Voor het onderzoek of een gevel voldoet aan het Bouwbesluit laat BZK een Handreiking beoordeling brandveiligheid gevels opstellen die gebruikt kan worden bij deze beoordeling. De handreiking zal naar verwachting januari 2019 beschikbaar zijn maar de inventarisatie (stap A) kan nu al van start gaan (de inventarisatie zal de nodig tijd kosten). Hierna wordt in het kort al informatie gegeven over de brandveiligheidseisen die het Bouwbesluit stelt aan gevels. Als de gemeente bij de inventarisatie al stuit op evident onveilige gevels, kan zij natuurlijk direct actie nemen.
Eisen Bouwbesluit
In de bijlage van het protocol staat een samenvatting van de prestatie-eisen die het Bouwbesluit stelt aan gevels. Er gelden eisen voor nieuwbouw, verbouw en bestaande bouw. Uitgaande van de risicovolle gebouwen die worden geïnventariseerd, zal bij die gebouwen altijd sprake zijn boven elkaar gelegen (sub-)brandcompartimenten met gevelopeningen (ramen) waartussen een brandwerendheidseis (‘WBDBO’) geldt. Dit betekent dat brandklasse B altijd van toepassing is (NEN 6068), ook voor het niveau bestaande bouw. Brandklasse B zal daarom bepalend zijn voor het onderzoek. Een uitzondering betreft geveldelen over meerdere verdiepingen zonder ramen. Dit is bijvoorbeeld mogelijk bij een kopgevel van een flatgebouw. Ook doorgaande gevelbekleding bij een trappenhuis kan een uitzondering zijn. De eis die voor deze geveldelen geldt is afhankelijk van het specifieke gebouw en de verleende bouwvergunning, maar zal minimaal brandklasse D zijn.
Bepaling brandklasse specifieke gevel
De prestatie-eisen die gelden in het Bouwbesluit hebben betrekking op een zijde van een constructieonderdeel die grenst aan de buitenlucht. Bij een gevel gaat het dus niet alleen om de buitenzijde van de gevelbeplating, maar ook om geveldelen die in een geventileerde spouw aanwezig zijn zoals isolatiemateriaal.
Verder moet in principe de brandklasse niet zijn bepaald van de afzonderlijke gevelonderdelen, maar van de gehele gevelopbouw (over een diepte van 20 cm). Bij de bepaling van de brandklasse van een specifieke bestaande gevel, kan men tot de volgende conclusies komen voor brandklasse B afhankelijk van de beschikbare informatie:
- Uit een test/classificatierapport volgt dat de gevelopbouw als geheel voldoet aan brandklasse B volgens NEN-EN 13501-1. Er wordt dan automatisch voldaan aan de prestatie-eis van het Bouwbesluit.
- Uit een test/classificatierapporten volgt dat de gevelbeplating en geveldelen in de geventileerde spouw ieder afzonderlijk voldoen aan brandklasse B. Er wordt dan niet automatisch voldaan aan de prestatie-eis van het Bouwbesluit. Een nadere beoordeling kan dan mogelijk alsnog tot de conclusie leiden dat de gevel voldoet.
- Uit een test/classificatierapport volgt alleen dat de gevelbeplating voldoet aan klasse B. Van de geveldelen in de spouw is de klasse niet bekend of dit heeft een lagere klasse dan B. Een nadere beoordeling kan dan mogelijk alsnog tot de conclusie leiden dat de gevel voldoet. Maar dit is minder waarschijnlijk dan bij 2.
- Er is helemaal geen test/classificatierapport beschikbaar. Een nadere beoordeling kan dan mogelijk alsnog tot de conclusie leiden dat de gevel voldoet.
- Uit een test/classificatierapport volgt dat de gevelbeplating een lagere klasse heeft dan klasse B. De gevel voldoet dan automatisch niet aan het Bouwbesluit.
Bij de situaties 1 en 5 is direct sprake van een duidelijke en eenduidige conclusie. Bij de situaties 2, 3 en 4 moet een nadere beoordeling plaatsvinden. De genoemde Handreiking beoordeling brandveiligheid gevels geeft daarvoor nadere informatie. Inzet van een brandveiligheidsdeskundige bij de nadere beoordelingen zal naar verwachting ook nodig zijn.
Er wordt niet voldaan?
De brandveiligheid van een gevel is maar één van de aspecten van een brandveilig gebouw. Een gevel die niet (of nog niet aantoonbaar) voldoet aan het Bouwbesluit betekent niet direct dat het gebouw moet worden ontruimd. Er zal een risico-inschatting moeten worden gemaakt. De vluchtveiligheid zal moeten voldoen aan het Bouwbesluit. Extra aandacht moet er zijn voor de vluchtveiligheid in de nachtsituatie. Tijdelijke beheersmaatregelen (brandwacht) kunnen ook worden ingezet. Uiteindelijk is dit de afweging van de gebouweigenaar (bijvoorbeeld zorginstelling) of van B&W van de gemeente. Het ligt ook in de rede om de brandweer te raadplegen. Het voornemen is om in de genoemde Handreiking beoordeling brandveiligheid gevels een overzicht van mogelijke acties naar aanleiding van het geconstateerde veiligheidsniveau op te nemen.
Handhaving door gemeente
De gemeente kan als bevoegd gezag handhavend optreden wanneer een gevel niet voldoet aan de eisen uit Bouwbesluit 2012. Gemeenten hebben beleidsvrijheid om invulling te geven aan de manier waarop zij handhavend optreden. Handhavend optreden kan bijvoorbeeld door het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom. Handhaving door een gemeente is altijd maatwerk bij een bepaald gebouw en het geconstateerde veiligheidsniveau. Het is aan B&W van de gemeente om steeds zelf een afweging te maken.
Samenvatting eisen Bouwbesluit 2012
- klassen B/C/D volgens EN 13501-1
- klassen 1/2/4 volgens NEN 6065
- Rechtens verkregen niveau: niveau dat rechtens verkregen is maar niet hoger dan niveau nieuwbouw en niet lager dan niveau bestaande bouw
Dit artikel is een samenwerking van Frank de Groot, Hajé van Egmond en Gert-Jan van Leeuwen.
